Sujet : « Réformer les tutelles »

       De nombreux rapports officiels ont mis en évidence les dysfonctionnements et les dérives de notre système de protection des majeurs vulnérables. En effet, la France compte aujourd’hui plus de 700 000 mesures de protection pour seulement 80 juges des tutelles en équivalent temps plein. Les gérants de tutelle n’ont ni statut ni rémunération clairement définis, les tribunaux sont débordés, les psychiatres et les gérontologues chargés d’évaluer l’état mental de la personne sont en nombre insuffisant et les magistrats ne sont pas en mesure de contrôler efficacement la gestion des comptes. Surtout, les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité, posés par la loi du 3 janvier 1968, ne sont plus aujourd’hui strictement respectés.

       Il n’est guère étonnant, dans ces conditions, de voir prospérer les cas de maltraitance et les abus tutélaires, régulièrement dénoncés par les familles et les associations. Au-delà des défaillances individuelles, cette situation inacceptable est le résultat des lacunes de notre système de protection qu’il convient de réformer.

       Préparé de longue date, concerté avec les professionnels, le projet de réforme en cours recueille, s’agissant de ses principales dispositions, un large consensus comme a pu le constater la section des Affaires sociales lors des nombreuses auditions qu’elle a organisées. Pour le Conseil économique et social, cette réforme très attendue devrait maintenant trouver une consécration législative et réglementaire aussi rapidement que possible.

       En dépit de la pertinence des principes fondateurs de la loi de 1968, le dispositif de protection des majeurs vulnérables est aujourd’hui doublement inadapté. D’une part, le cadre juridique manque de cohérence et se trouve de plus en décalage par rapport à celui des autres pays européens. D’autre part, ce dispositif est insuffisamment régulé et contrôlé.

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

       1. Les différents régimes de protection

       Trois régimes de protection sont prévus par la loi du 3 janvier 1968 : la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle. La mise sous tutelle ou curatelle est décidée en fonction du degré d’altération des facultés mentales ou corporelles du majeur et de l’ampleur de la protection dont il a besoin. Elles obéissent à un certain nombre de principes communs. L’éventail des mesures de protection assure ainsi une certaine souplesse dans leur mise en oeuvre.

       De plus, la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966, inscrite dans le Code de la Sécurité sociale, organise la tutelle aux prestations sociales adultes. Les bénéficiaires de la TPSA présentent un profil socio-économique particulier qui les distingue des bénéficiaires de la tutelle civile.

       2. Les modes de représentation de la personne

       Deux grands systèmes de tutelle existent : la tutelle familiale, qui fait reposer la charge de la tutelle sur la famille, fréquemment revendiquée dans le cas des jeunes majeurs handicapés mentaux, et la tutelle publique, qualifiée aussi d’administrative, laquelle peut revêtir deux formes : la tutelle en gérance et la tutelle d’État.

B- UN DISPOSITIF AUJOURD’HUI INADAPTE

       La croissance du nombre des personnes placées sous tutelle s’explique en grande partie par l’allongement de l’espérance de vie et le vieillissement corrélatif de la population. Au-delà de ce phénomène démographique, les mesures de tutelle et de curatelle ont été utilisées comme une facilité permettant de traiter les situations des personnes confrontées à de graves difficultés d’existence résultant d’épisodes dépressifs ou de simples accidents de la vie : perte d’emploi, perte de logement, séparation familiale, surendettement, détresse sociale notamment.

       1. Un droit contourné

• Les principes fondateurs sont battus en brèche

       Tout en conservant leur pertinence et leur originalité, force est de constater que les trois grands principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité fondateurs de la loi de 1968 ne sont plus strictement respectés.

• Les procédures sont détournées

       Si le cumul entre tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA) et régime civil d’incapacité est juridiquement possible, le cumul des financements est interdit. Le Conseil économique et social note parfois un doublement de ces deux mesures. Elles sont prononcées par les juges pour les financer à un taux plus élevé de manière à compenser le manque d’harmonisation et les faibles taux de rémunération.

       De fait, cette pratique revient à faire financer les mesures de protection de la loi de 1968 par les Caisses d’allocations familiales, ce qui constitue un transfert de charges. Ainsi, le nombre des demandes d’ouverture de TPSA a été multiplié par trois entre 1988 (3 711 mesures) et 2003 (11 369 mesures).

• Un droit concurrencé par d’autres sources de droit

       Si pendant longtemps, seul le patrimoine a fait l'objet d'une réelle protection en droit français, le juge a peu à peu élaboré une jurisprudence autour des droits de la personne.

       Ainsi, de nombreux textes traitent des droits de la personne, sans compter les diverses chartes existantes, par exemple, la charte du malade hospitalisé en 1995.

2. Un dispositif insuffisamment régulé

       Si, le Conseil économique et social constate une augmentation continue du nombre des personnes placées sous protection juridique s’expliquant, dans une large mesure, par une tendance démographique lourde, à savoir l’allongement de la durée de vie, il s’inquiète de l’absence de mécanismes efficaces de régulation des flux de demandes de mise sous protection, mais également de l’insuffisance de statistiques recensant de façon exhaustive la population des majeurs protégés.

• L’augmentation du nombre des mesures

       Sans compter les tutelles aux prestations sociales adultes, plus de 700 000 personnes, soit plus de 1 % de la population française, se trouvent actuellement sous un régime de protection juridique (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice).

       Le taux de croissance de ces mesures est d'environ 8 % par an. Le Conseil économique et social s’alarme des prévisions qui porteraient le nombre des personnes protégées à 800 000 en 2010 et pourraient même avoisiner un million de personnes.

• Des garanties procédurales insuffisantes

       Actuellement, le juge a le droit de requérir toutes mesures d'information qu'il jugera utiles étendant ainsi ses investigations dans l'environnement de la personne considérée. Toutefois, les pratiques en matière d’enquête sont variables et ne semblent qu’insuffisamment ordonnées.

       Le juge est souvent bien seul face aux milliers de dossiers qu’il doit normalement surveiller, aidé dans sa mission par le secrétariat-greffe du Tribunal d’instance.

Il existe 80 juges des tutelles en « équivalent temps plein » pour plus de 700 000 personnes placées sous un régime de protection juridique. Outre la protection juridique des majeurs, la majorité des juges des tutelles assure l’intégralité ou une large part des autres activités relevant de la compétence d’un Tribunal d’instance.

• La place de l’avocat

       La protection des majeurs reste un des seuls domaines d’intervention judiciaire dans lequel la présence de l’avocat n’est ni assurée, ni même évoquée. Les textes en effet ne prévoient pas l’assistance d’un avocat. Bien entendu, la présence d’un avocat est toujours possible, mais vu le silence des textes, elle présente à l’heure actuelle un certain nombre de difficultés.

• Un mode de financement de plus en plus coûteux et inégalitaire

       Le coût total du dispositif de protection est estimé à 517 M€ et ne cesse de croître depuis 1992, sans véritable maîtrise des flux. Ainsi, la protection juridique des majeurs coûte de plus en plus cher à la collectivité, et notamment à l'État, sans réelle amélioration de la qualité du service rendu. D’une manière générale, le système de financement actuel est caractérisé par un assemblage disparate de dispositions plus ou moins avantageuses selon les situations et le type de mesures introduisant des inégalités préjudiciables à l'ensemble des acteurs.

       3. Un dispositif insuffisamment contrôlé

• Des exigences insuffisantes en termes de formation et de qualification

       Le dispositif de formation des délégués à la tutelle présente des insuffisances dans la mesure où il n'existe pas de cadre harmonisé ni obligatoire. Quant aux tuteurs familiaux, ils sont, le plus souvent, seuls face à leurs responsabilités, sans aide organisée.

       Il n’existe pas de statut unique pour les professionnels dont la dénomination varie en fonction de la mesure prononcée : délégué à la tutelle, gérant de tutelle privé, préposé d’établissement, tuteur familial… sont autant d’appellations d’une même fonction.

• Des abus tutélaires régulièrement dénoncés par les familles et les associations

       Concernant la gestion des ressources du majeur protégé, la tenue de compte pivot est une pratique en voie de régression depuis le rapport de la triple inspection générale diligenté conjointement par les ministères de l’Emploi, de l’Économie et de la Justice en 1998.

       En revanche, certaines associations ont développé au fil des ans une conception très précautionneuse de la gestion des fonds des personnes protégées qui repose sur le principe de gestion des biens « en bon père de famille ».

       De plus, le principe du maintien du majeur protégé dans son logement est parfois oublié car il se heurte à diverses considérations pratiques. Le choix du maintien ou non du domicile est alors plus guidé par le délégué à la protection, que par le souhait du majeur.

       Un autre reproche fréquemment formulé concerne le manque d’information sur la mesure de protection ainsi que le manque de contacts réguliers entre le tuteur et la personne protégée.

       Enfin, l’absence de contrôle étroit peut ouvrir la voie à des comportements frauduleux aux dépens de personnes particulièrement fragiles (détournements de patrimoine, abus de confiance, spoliations…).

       Le projet de loi vise à rendre effectifs les principes fondateurs de la loi du 3 janvier 1968 que sont la nécessité, la subsidiarité et la proportionnalité des mesures au regard notamment de la Recommandation du Conseil de l'Europe du 23 février 1999.

A.- CIBLER LA POPULATION QUI NECESSITE REELLEMENT UNE PROTECTION JURIDIQUE

       1. Une délimitation plus stricte du champ des mesures de protection juridique

• Un dispositif de protection juridique mieux défini
• La suppression de la saisine d’office du juge
• La préférence familiale

       Dans nombre de cas, les règles de la représentation ou celles résultant des régimes matrimoniaux peuvent suffire à préserver les intérêts de la personne vulnérable. Mais, lorsque le majeur n’a pas pris de dispositions spécifiques, la famille et les proches entretenant des liens étroits et stables seront privilégiés.

       2. La mise en place dans les départements de dispositifs alternatifs pour les personnes qui ont besoin d’un accompagnement social et budgétaire

• La mesure d’accompagnement social spécifique (MASS)
• La mesure d'assistance judiciaire (MAJ)

B- RENFORCER LES DROITS DE LA PERSONNE

       Le deuxième volet de la réforme est l’affirmation des droits de la personne vulnérable, afin d’assurer le respect des libertés fondamentales ainsi que des droits et de la dignité de la personne.

C- ADAPTER LE DISPOSITIF AUX EXIGENCES ACTUELLES

• La professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille
• Le nouveau statut de « mandataire judiciaire de protection »

       Cette profession devrait être réglementée au sein du Code de l’action sociale et des familles et soumise aux dispositions de la loi du 2 janvier 2002 qui rénove l’action sociale et médico-sociale.

• Le renforcement des contrôles

       La pratique des comptes pivots sera prohibée. Annuellement, le professionnel devra présenter un compte de gestion au greffier en chef, accompagné de toutes les pièces justificatives. Le tuteur devra procéder à un inventaire des biens de la personne protégée qui devra être actualisé au cours de la tutelle.

• La rénovation du mode de financement

       Le financement des mesures, actuellement disparate et incohérent tant pour les majeurs concernés que pour les professionnels, sera harmonisé dans la réforme proposée.

• La création d’un mandat de protection future

       Directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne, le mandat de protection future permettra de prévoir l’organisation de la protection. Sous la forme d’un mandat notarié, cet acte permettra une protection juridique très étendue puisqu’elle couvrira les actes de disposition du patrimoine sous le contrôle du notaire.