I.
ETAT DES LIEUX HUIT ANS APRES LE RAPPORT ET « L’AVIS BOUÉ », DEUX ANS APRES LA « LEMA »
L’eau potable représente en France le quart de la consommation nette annuelle. Elle peut avoir des usages non domestiques et des usages domestiques. Ces derniers concernent les ménages et de nombreux services publics accueillant les usagers.
C’est la directive cadre européenne qui fixe l’objectif de parvenir à un bon état chimique et écologique des eaux dans les États membres en 2015. La loi de 2006 donne aux collectivités territoriales les moyens de l’adaptation du service public de l’eau et de l’assainissement, prend en compte les plus démunis et la place de l’usager, et organise la mise en œuvre de l’assainissement non collectif.
On constate par ailleurs une baisse continue des volumes d’eau consommés, et ce depuis le début des années 1990, en même temps que la consommation d’eau du robinet s’accroît. Celle-ci donne lieu à une facturation comprenant une part fixe, plafonnée, et une part variable. La facturation totale du service de l’eau s’établit à 11,8 milliards d’euros en 2007.
Ce sont les services publics locaux relevant de la compétence des communes qui sont les autorités organisatrices et arrêtent les tarifs au début du contrat ou chaque année selon les cas. Le prix moyen de l’eau en France est de 3,01 euros TTC par mètre cube, inférieur à la moyenne européenne. Les écarts de prix, importants, sur le territoire, s’expliquent par des facteurs géographiques, techniques, sociologiques, de gouvernance ou de qualité du service. Les comparaisons s’avèrent cependant difficiles, pour des raisons à la fois techniques et de méthode.
Les services d’eau et d’assainissement ont également à faire face à de nouveaux enjeux, comme la protection de la ressource et des zones humides, la maîtrise de l’impact des rejets urbains et la lutte contre les pertes en eau, l’intégration de nouvelles normes sanitaires et environnementales, la récupération des eaux de pluie ou la montée en charge des services publics d’assainissement non collectif. La LEMA, qui renforce la logique d’évaluation des services, prévoit la généralisation des indicateurs de performance.
Alors que le risque de rareté de l’eau n’existe pas en m métropole, il est présent dans certains territoires ultramarins. La reconquête de la qualité de l’eau à l’horizon 2015 n’est quant à elle pas achevée, notamment en ce qui concerne les nitrates ou les retards en matière d’assainissement. De nouvelles sources d’inquiétude apparaissent en outre, liées par exemple aux rejets de phosphates ou d’autres substances (résidus médicamenteux...). La protection des captages constitue une mesure nécessaire.
Enfin, un état des lieux outre-mer fait apparaître l’extrême diversité de leurs situations, portant autant sur la gestion quantitative et qualitative de la ressource que sur l’accès à l’eau potable, l’assainissement, ou le prix de l’eau… Les difficultés à résoudre sont nombreuses malgré les progrès réalisés dans tous les territoires.
II. PRopositions et priorites
Elles partent du principe que l’usager domestique doit être la priorité de la politique publique de l’eau potable.
1. Renforcer l’évaluation, la transparence et la gouvernance au bénéfice de l’usager
- Les collectivités organisatrices ont l’obligation de faire figurer des indicateurs de performance dans le rapport annuel sur le prix et la qualité des services publics d’eau potable et d’assainissement.
Le Conseil les incite par conséquent à s’investir dans la collecte de ces indicateurs, à veiller à l’homogénéité des procédures tout en développant la culture de l’interprétation de ces données publiées.
- L’usager devrait être mis en mesure d’évaluer l’état de son réseau privatif et de ses équipements.
Il convient pour cela de mettre en place un diagnostic « réseau domestique » portant sur l’état des réseaux privatifs, obligatoire pour toute cession immobilière à compter de 2011 et finançable par un crédit d’impôt.
- La facture d’eau est le plus souvent le seul lien régulier de tout usager avec les services publics de l’eau.
Notre assemblée préconise qu’elle soit améliorée par l’introduction d’un indicateur moyen de consommation à l’échelle du territoire de la collectivité maître d’ouvrage, et qu’y figure la répartition du montant facturé entre collectivités, opérateurs et autres organismes bénéficiaires.
- La responsabilisation de l’usager passe également par le contrôle de la consommation.
Le Conseil approuve les mesures prises pour accélérer la mise en place de compteurs par logement, à la charge du propriétaire. Les accords de répartition des charges entre bailleurs et locataires doivent être adaptés si nécessaire.
- Les acteurs de proximité (associations, professionnels, élus locaux…) jouent un rôle essentiel dans l’élaboration et la diffusion de l’information du public.
Le Conseil préconise une fiabilisation et une mise en cohérence des contenus déclinés au niveau territorial.
- Constatant le besoin d’une pédagogie adaptée au contexte du terrain, au plus près des usagers,
notre assemblée propose que les instances locales orientent et développent leurs actions en faveur d’une pédagogie de l’exemple appliquée à l’école, incitant les familles, grâce aux enfants à faire évoluer leurs comportements. Ce travail pédagogique doit également s’effectuer à l’égard des ménages, dans un souci de responsabilisation, en recherche de partenariat avec les médias locaux.
- Le rôle premier des pouvoirs locaux étant de prendre en compte les attentes des consommateurs, le dialogue et la concertation avec ces derniers sont les conditions d’un service efficace et légitime.
Le Conseil rappelle l’obligation pour les collectivités concernées de créer des CCSPL, insiste sur la nécessité de les généraliser à toutes les collectivités gestionnaires de services d’eau, et souhaite que les missions de la CNDP soient élargies à la gestion des usages comme de
la ressource. Le débat public doit être organisé à partir de cette instance, avec le concours et l’appui de l’ONEMA et du Comité national de l’eau.
- Afin d’obtenir une réversibilité effective des modes de gestion, que notre assemblée a toujours préconisée,
celle-ci recommande que les assemblées délibérantes procèdent, au regard des indicateurs, à chaque renouvellement de mandat, à un examen des contrats de délégation de service public ou de fonctionnement des régies.
2. De la gestion des usages domestiques à la gestion de la ressource : des « horizons » de temps différents
La préservation de la ressource en eau est un objectif fondamental. Il importe donc d’une manière générale de soutenir les politiques tendant à la valoriser.
- Le taux de rendement des réseaux renseignant sur les pertes subies, et la tenue d’un indicateur étant devenue obligatoire,
le Conseil demande que l’installation des compteurs télé-relevés soit progressivement généralisée et mise à la charge des opérateurs.
- L’utilisation domestique de l’eau de pluie, qui exige une séparation des réseaux internes, reste controversée.
Le Conseil préconise d’évaluer le rapport coût/efficacité du crédit d’impôt finançant les installations de récupération, et de veiller à assurer la contribution des utilisateurs au financement du réseau collectif, où ils rejettent l’eau après usage. Enfin, il suggère d’étudier, dans les opérations importantes d’urbanisme, l’opportunité de prévoir un réseau spécifiquement dédié à la récupération des eaux de pluie en vue de leur utilisation.
- Le développement du dessalement de l’eau de mer est une technologie prometteuse en particulier outre-mer mais qui dépendra de la capacité à produire de l’eau à un coût compétitif.
Notre assemblée souhaite un renforcement de l’effort de recherche en ce domaine, pour réduire l’intensité énergétique des usines, limiter les impacts de leurs rejets, et maîtriser les coûts de revient.
- Les eaux usées constituent la ressource en eau alternative la plus intéressante à exploiter, en particulier outre-mer et dans les territoires où celle-ci est rare.
Le Conseil recommande que la réutilisation des eaux usées, pour laquelle des normes doivent être fixées,
devienne une solution praticable par les collectivités, grâce à des financements affectés.
- En milieu urbain, l’attention portée à la ressource passe concrètement par la prise en compte de la biodiversité dans l’aménagement.
En milieu rural, il conviendrait d’étendre le réseau des retenues collinaires, qui doivent s’inscrire dans le cadre de véritables projets de gestion concertée des territoires.
- Les agriculteurs ont par ailleurs adopté des pratiques plus favorables à la qualité de l’eau.
Notre assemblée approuve les dispositions du plan « Ecophyto 2018 de réduction des usages de pesticides » concernant cette question.
- Les trois sources de pollutions diffuses essentielles sont les nitrates et pesticides, les résidus médicamenteux et les perturbateurs endocriniens, les dérivés d’usages domestiques enfin.
Relevant que le rapport préparatoire du Plan national santé environnement, le « PNSE2 », formule un certain nombre de préconisations concernant la maîtrise de la qualité, des risques, et la recherche, le Conseil en soutient la mise en œuvre. Il réitère sa proposition relative à la création d’un pôle de compétitivité « eau » qui permettrait de réaliser une plate-forme commune entre la recherche publique et la recherche privée.
- Dans les zones rurales et outre-mer, pour plus de 20% de Français, le SPANC, dont la LEMA a défini les bases, constitue la seule solution possible d’accès à l’assainissement. Les installations sont coûteuses.
Le Conseil préconise tout d’abord qu’elles puissent faire l’objet d’un crédit d’impôt spécifique. Il réaffirme également le besoin d’une égalité de traitement, au regard des subventions, entre les deux systèmes d’assainissement. Enfin, notre assemblée propose que soit étudiée la faculté pour les collectivités organisatrices de créer des services publics d’assainissement unifiés entre le collectif et le non collectif, afin d’élargir les missions du service et de garantir ses objectifs grâce à une gestion coordonnée.
3. Le prix du service de l’eau : un débat récurrent
Trois objectifs sont poursuivis lors de la fixation du prix du service public de l’eau et de l’assainissement : un objectif social d’accès de tous au service de l’eau, un objectif environnemental de gestion durable, et un objectif économique de recouvrement des coûts. Leur conciliation est difficile et constitue parfois un dilemme.
Il convient tout d’abord de rappeler que les services d’eau constituent un service public local qui donne lieu à une tarification locale. La collectivité gestionnaire définit les missions du service, fixe le prix à payer et décide librement du mode de gestion.
Notre assemblée réaffirme les deux principes suivants :
- le prix de l’eau ainsi fixé doit demeurer territorialisé ;
- la recherche du meilleur prix s’effectue au niveau le plus adapté de gestion, à priori l’échelon intercommunal, ce afin de mutualiser aussi efficacement que possible la charges des coûts fixes et de définir clairement les missions et performances du service.
Ensuite, l’évolution des missions d’intérêt général confiées aux opérateurs des services d’eau conduit à la remise en question de leur modèle économique. Une définition plus précise du périmètre du service, un mode de rémunération en fonction des performances exigées de l’opérateur, ou la dissociation des volumes vendus des volumes prélevés (dans le cadre de la réutilisation des eaux usées par exemple), constituent les principales pistes de réflexion. Leur mise en œuvre dépend des décisions de chaque autorité organisatrice.
Le conseil recommande que les collectivités locales et l’ensemble des parties prenantes initient une réflexion pour la mise en place de nouveaux modes de rémunération des services d’eau et d’assainissement, qui soient cohérents avec l’ensemble de leurs missions d’intérêt général. Elles ne peuvent être rémunérées par un accroissement des volumes consommés et facturés.
Enfin, aucune tarification sociale n’existe en France dans le secteur de l’eau. Seul fonctionne, de manière partielle, un système de mécanisme de traitement des impayés, factures d’eau comprises, dans le cadre du fonds de solidarité logement.
En l’état de la réglementation, le Conseil demande donc que des conventions soient signées dans les départements qui n’en ont pas encore et de veiller à ce que les régies participent aussi au financement du volet eau du FSL.
Compte tenu des difficultés qu’il y aurait à mettre en place une tarification sociale stricto sensu, il propose de retenir, si cette option doit être retenue, l’exonération de tout ou partie de la part fixe.
Notre assemblée recommande enfin de mettre en œuvre la proposition consistant à instaurer une contribution au FSL de l’ordre de 1% du prix de l’eau, destinée à financer une aide directe personnalisée pour les plus démunis.
4. Quelques propositions pour les politiques de l’eau outre-mer
Le prix de l’eau outre-mer, compte tenu des efforts entrepris en matière d’investissement, va sensiblement augmenter dans les années qui viennent Ce mouvement ne doit pas faire perdre de vue les conditions de vie des couches les plus pauvres des populations locales.
Dans ce contexte particulier, et afin de mieux convaincre tous les usagers du bien-fondé de la facturation du service, et du raccordement, lorsqu’il est possible, à des installations fiables et répertoriées, la tarification sociale du service pourrait prendre la forme d’un forfait de consommation par mois et par foyer, accordé sous conditions de ressources.
Par ailleurs la sensibilisation de nos concitoyens outre–mer aux problématiques liées à l’eau et au caractère indispensable des mesures prises doit être poursuivie.
Sur les plans de l’organisation et des méthodes,
le Conseil recommande que soient poursuivis les efforts de développement de la coopération intercommunale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement. Les opérations nouvelles d’urbanisme doivent comprendre un assainissement des eaux usées et une alimentation en eau potable respectant les normes, les solutions techniques locales devant être privilégiées.
Dans le cas particulier des COM, où les efforts à accomplir seront particulièrement importants, la création d’institutions dérivées de celles mises en place dans les DOM – comités de bassin, offices de l’eau-devrait être envisagée par les autorités locales.
Conclusion
Le besoin d’accéder à l’eau reste une préoccupation quotidienne de tout être humain et de sa famille. L’émergence de la dimension environnementale s’ajoute à des questions qui reviennent au centre du débat. À la veille de celui qui aura lieu au Parlement sur le Grenelle II, le Conseil appelle de ses vœux une concertation approfondie sur les préconisations qu’il formule.
Rapporteur : Paul de VIGUERIE
Né le 12 mai 1947, marié, 4 enfants
Ingénieur agronome (ENSAM)
Maîtrise de sciences économiques (Paris IV)
·
Fonctions
-
Membre du groupe de l’Union nationale des associations familiales ;
-
Vice-président de la section du cadre de vie.
·
Fonctions :
-
Responsable de la mission universités de
la Caisse des dépôts et consignations ;
-
De 2004 à 2007 : chargé de mission auprès du directeur général de l’Office national des forêts ;
-
De 1989 à 2004 : directeur général de l’Assemblée des départements de France (ADF) ;
-
De 1993 à 1995 : chargé de mission au cabinet du ministre de l’Agriculture et de la pêche.
·
Distinctions :
-
Chevalier du mérite agricole (1995) ;
-
Chevalier de
la Légion d’honneur (2003).
·
Ouvrages
-
Les politiques de l'urbanisme et de l'habitat face aux changements climatiques,
avis sur saisine gouvernementale, avril 2006 ;
-
Projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement,
avis sur saisine gouvernementale, mai 2008.
