Après son avis sur " La décentralisation et le citoyen " (Claudette Brunet-Lechenault, rapporteur), le Conseil économique et social s’interroge sur l’avenir de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Cet intérêt peut sembler paradoxal à un moment où s’affiche globalement leur bonne santé financière. Mais le débat a acquis une acuité croissante en raison de la conjonction de plusieurs facteurs affectant le système des finances locales :

- l’inadaptation croissante de la fiscalité locale et la multiplication des exonérations et dégrèvements ;

- l’impact de plus en plus sensible du contexte européen sur les finances publiques et les contraintes internationales en matière d’endettement et de prélèvements obligatoires ;

- la relance vigoureuse de l’intercommunalité ;

- le renouveau des contrats de Plan Etat–région et d’autres démarches de contractualisation avec les collectivités territoriales ;

- la prise de conscience croissante des risques de fracture territoriale (quartiers sensibles, zones rurales en déclin) ;

- la revendication récurrente des élus locaux pour le passage à une deuxième phase de la décentralisation et la perspective de nouveaux transferts de compétences.

Ce débat est en outre essentiel aussi bien pour la démocratie locale que pour la modernisation de l’Etat. Il n’existe aucune véritable décentralisation sans une réelle autonomie financière, fondement de la capacité d’initiative, de l’efficacité de gestion, de la lisibilité des actions publiques et finalement de la responsabilité démocratique locale. Mais une véritable décentralisation, c’est aussi un vecteur décisif pour la réforme de l’Etat à travers le transfert de services, d’équipements et de compétences à des niveaux territoriaux où ils pourront être mieux pris en charge.

Il est donc important d’analyser l’environnement dans lequel s’exerce cette autonomie financière et les conditions de sa préservation.

Le Conseil économique et social considère que la volonté d’asseoir l’autonomie financière locale sur des bases solides implique un ensemble de réformes cohérentes, pour créer un nouvel équilibre entre l’Etat et les collectivités territoriales, pour conforter l’autonomie fiscale locale -spécialement les régions et les intercommunalités-, pour simplifier et intensifier la péréquation financière.

Cette menace est déjà inscrite dans les chiffres. Selon l’étude effectuée à la demande de l’association des maires de France pour son congrès de décembre 2000, la part des recettes fiscales dans les recettes totales de fonctionnement est passée ainsi, depuis 1995, de 60 % à 48,74 % pour l’ensemble des collectivités et de 60 % à 37,13 % pour les régions. Encore cette étude n’inclut-elle pas les récents dégrèvements de la taxe d’habitation.

La notion de valeur locative cadastrale (sur laquelle sont assises la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères) est complexe et a peu de rapport avec la réalité du marché d’autant plus que les valeurs en vigueur aujourd’hui n’ont pas été révisées depuis 1970.

Quant à la taxe professionnelle, l’injustice et l’irrationalité économique de son mode de répartition entre les entreprises ont été aggravées par la suppression de la part " salaires " de ses bases.

La menace sur l’autonomie fiscale provient aussi du choix de compenser par des dotations de l’Etat, les réductions d’impôts ou suppressions d’impôts locaux (taxe professionnelle, vignette) ainsi que les amputations fiscales progressives qui, au nom de la spécialisation fiscale, attaquent successivement la part départementale de la taxe d’habitation, la part régionale de la taxe foncière, la part départementale de la taxe professionnelle.

Enfin, une autre menace procède des perspectives de compensation des éventuels nouveaux transferts de compétences sous forme de dotations : pour 15 milliards de francs de transferts, la part des impôts locaux dans les recettes passerait pour les régions de 36 % à 29,7 % et pour les départements de 43 % à 39,8 %.

L’autonomie financière et fiscale crée elle-même des inégalités et des distorsions économiques : la plus ou moins bonne gestion peut engendrer des effets de richesse ou de pauvreté, tels que le déplacement des habitants et des entreprises, l’aisance ou la tension financière. Les inégalités de départ jouent souvent un rôle encore plus décisif. La péréquation, gage déterminant du maintien de la cohésion économique, sociale et territoriale, est ainsi le complément nécessaire car l’autonomie fiscale ne permet pas à de nombreuses collectivités d’atteindre une suffisante autonomie financière.

Les manifestations de cette carence se trouvent au niveau le plus élevé de la régulation globale des finances publiques qu’imposent les règles européennes. Aucun mécanisme de concertation sur les niveaux de déficit ou d’endettement public n’existe entre l’Etat et les collectivités locales.

Les différentes dotations faisant partie de l’enveloppe normée ne sont pas toutes soumises à la même indexation. Certaines suivent l’évolution des recettes fiscales nettes de l’Etat (FNTP…) d’autres celle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (DGE…). Mais l’essentiel suit l’indexation de la DGF.

L’Etat a souvent modifié de façon unilatérale les règles du jeu pour la DGF puis pour l’enveloppe normée à partir de 1996. Dans ce contexte, le risque de nouvelles modifications est fort. Cela est pénalisant pour les collectivités territoriales à la fois par la perte financière attachée à une évolution moins favorable des concours et par une incertitude et une imprévisibilité accrue sur le niveau futur de leurs ressources.

Les CPER, pourtant de nature contractuelle selon la loi de 1982 portant réforme de la planification, ne sont pas véritablement créateurs de droits et d’obligations : pour le Conseil d’Etat, il s’agit de conventions fixant des orientations et des objectifs, dénuées d’effet direct et n’ayant pas de caractère contraignant.

S’agissant des dépenses de personnel et des dépenses induites par les nouvelles normes, les collectivités territoriales sont insuffisamment associées aux décisions.

Dans d’autres pays européens, il existe des règles du jeu précises qui régissent les relations Etat-collectivités locales en matière de péréquation, de concertation et de régulation globale des finances publiques. Ce n’est pas le cas en France.

Le souci de péréquation des ressources est surtout présent en Allemagne, en Espagne, en Grande-Bretagne et en Suède.

Pour la concertation et pour la régulation, l’Espagne a créé un Conseil de politique fiscale et financière des communautés autonomes où l'Etat s'engage dans le cadre d'un accord pluriannuel. En Allemagne, la régulation des relations financières est partagée entre l'Etat et les Länder. Ces relations sont encadrées par la Constitution fédérale qui répartit les pouvoirs et précise certaines règles de répartition des recettes fiscales. En Italie, une conférence Etat-Régions est appelée à jouer un rôle croissant.

Malgré les mesures de l’année 2000 (suppression de la part régionale, plafonnement en fonction du revenu), de très nombreuses inégalités demeurent, entre contribuables d’une même commune (plafonnement), entre contribuables de communes différentes, mais aussi entre collectivités car les dotations- à travers les critères de potentiel fiscal et d’effort fiscal- répercutent des inégalités qui risquent de s’alourdir si la péréquation progresse.

Par ailleurs, demeure une large incompréhension devant l’obscurité des bases et de leur mode de calcul ainsi que face à la complexité du dégrèvement.

Enfin, sur 23,36 millions de redevables, 5,4 millions ne payent rien et 6,7 millions ne payent pas l’impôt complet, ce qui pose le problème du lien fiscal local.

Cet impôt occupe une part croissante dans la fiscalité locale et c’est celui dont les bases et le produit ont évolué le plus vite. Entre 1990 et 2000, les bases de la TFPB ont crû de 59,6 % contre 54,9 % pour la TP et 28,9 % pour la taxe d’habitation.

Or la non révision des bases depuis 1970 le rend de moins en moins équitable entre contribuables (ménages ou entreprises) et entre collectivités (via le potentiel fiscal et l’effort fiscal).

Les coûts relatifs à la collecte et au traitement des déchets ne cessent de croître au fur et à mesure que progressent les normes. Or, cette taxe injuste et rigide est répartie sur une base inappropriée, -la valeur locative cadastrale- et, au surplus, en fonction de valeurs locatives non révisées depuis 1970.

La suppression en cinq ans de la part salaire, ne rend pas la base de cet impôt plus équitable et rationnelle. La pression fiscale se concentre sur les immobilisations corporelles de façon cumulative et pénalise certains secteurs ainsi que l’effort d’investissement, sans que la capacité contributive réelle des entreprises soit prise en compte.

En 1999, en moyennes régionales, les taux locaux de TFPB s’étalaient de 11,56 % à 24,15 %, les taux locaux de taxe d’habitation de 10,65 % à 21,56 %, les taux régionaux de 0,98 % à 3,26 % et les taux départementaux de 5,96 % à 11,74 %. L’écart de taux se creuse encore entre les communes de plus de 10 000 habitants (3,79 % à Neuilly-sur-Seine et 41,99 % à Marquette-Lez-Lille).

Pour la taxe professionnelle en 1996, moins de 10 % des entreprises acquittaient plus de 80 % du montant total de l’imposition et 750 000 contribuables étaient assujettis à la cotisation minimum (1 850 francs en moyenne). Les taux s’étalaient, en moyenne régionale, de 11,8 % en Franche-Comté à 19,94 % en Provence-Alpes-Côte-d’Azur.

Une part croissante des impôts " locaux " est désormais payée par l’Etat, c’est-à-dire les contribuables nationaux, à travers les mécanismes des dégrèvements et des compensations d’exonérations.

Pour la taxe professionnelle, cette prise en charge par l’Etat s’élève à environ 50 % en 2000 (66 % environ en 2004). Elle atteint 40 % pour le foncier non bâti et 35 % pour la taxe d’habitation. En 2000, l’Etat prend en charge 131,5 milliards de francs à comparer aux 500 milliards de francs que rapportent aux collectivités territoriales leurs impôts locaux.

Parallèlement, la part des recettes fiscales payées effectivement par les contribuables locaux dans les recettes de fonctionnement des collectivités territoriales passe de 53 % avant les cinq mesures fiscales de 1999 et 2000 à 41 % après leur pleine application.

Le nombre de contribuables exonérés totalement de la taxe d’habitation est passé de 1 710 000 en 1981 à 4 500 000 en 1998 et ceux exonérés partiellement de 439 000 à 6 310 000. Ainsi 10,8 millions de contribuables (soit environ la moitié) échappent à une taxe d’habitation " normale ".

Tout cela fausse le jeu du marché politique local entre l’élu gestionnaire et les citoyens, usagers, électeurs.

Il convient tout d’abord de mettre en place un véritable observatoire des finances locales afin de compléter le système actuel d’information sur de nombreux points. Mais il est également nécessaire de renforcer les obligations de transparence des collectivités qui devraient être tenues de produire des rapports annuels d’activité bénéficiant de l’appréciation d’un organisme extérieur distinct.

· L’Etat et les collectivités doivent organiser leur relation selon un dispositif plus institutionnalisé :

- un pacte républicain pour définir de nouvelles règles du jeu financières dans une perspective pluriannuelle et des objectifs de régulation globale des finances publiques ;

- une conférence annuelle de la décentralisation pour la mise en œuvre du pacte ;

- un volet " collectivités locales " distinct au sein de la loi de finances ;

- une concertation renforcée entre l'Etat et les collectivités territoriales pour les dépenses contraintes.

- la fixation de mécanismes objectifs d’évolution des concours de l’Etat ;

- la compensation équitable des transferts de compétences ;

- le renforcement de la contractualisation.

· Enfin, le principe de libre administration inscrit dans la Constitution demande à être précisé pour asseoir de façon complète l’autonomie financière des collectivités territoriales. Une nouvelle étape de la décentralisation devrait être l’occasion de consolider les bases juridiques de l’autonomie financière locale.

- Les impôts locaux doivent être équitables, rationnels et lisibles ;

- ils doivent comporter des mécanismes permettant la régulation de la pression fiscale locale ;

- la coexistence et l’équilibre entre les impôts sur les ménages et ceux sur les activités devront être préservés ;

- les réformes engagées devront aussi se faire sans augmentation de la pression fiscale et en étalant dans le temps les transferts de charges et de ressources.

· Cette réforme constitue le cœur de l’autonomie fiscale. Elle suppose l’adoption d’un certain nombre de mesures prioritaires :

- asseoir la taxe foncière sur les propriétés bâties sur la valeur vénale des biens ;

- engager une intégration progressive du revenu dans l’assiette de la taxe d’habitation ;

- moderniser la taxe professionnelle en intégrant dans les bases taxables les investissements immatériels ainsi qu’une quote-part du résultat taxable ;

- d’indispensables compensations fiscales pour les transferts de compétences.

La bonne logique de la décentralisation et de la démocratie implique qu’au transfert des compétences à un niveau territorial donné, corresponde un transfert de responsabilité fiscale afin de maintenir actifs le lien fiscal (élus, usagers, contribuables) et le bon fonctionnement du marché politique local.

L’autonomie financière suppose d’offrir aux ménages et aux entreprises un niveau de services locaux correct ou du moins minimal sans effort fiscal exorbitant. Or, les collectivités locales sont confrontées à un système de dotations et de péréquation d’une inutile complexité et à une péréquation insuffisante.

C’est pourquoi :

- il est urgent de simplifier et clarifier les circuits des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales ;

- il conviendrait également de se fixer des objectifs de péréquation volontaristes au sein de la dotation globale de fonctionnement ;

- les critères de péréquation devraient pouvoir être améliorés ;

- le nouveau dispositif devrait mettre l’accent sur la responsabilisation de l’intercommunalité et des régions.

Il est indispensable de transférer une partie des compétences et des ressources des communes à un niveau intercommunal, seul capable d’assurer un traitement cohérent et à la bonne échelle des problèmes d’urbanisme, de logements, d’environnement et de développement économique avec les moyens humains, techniques et financiers adaptés. Or, la France a pris un grand retard à ce niveau malgré les progrès récents de l’intercommunalité au niveau des agglomérations. Il importe d’aller plus loin pour lutter contre les inégalités et les distorsions économiques que cet émiettement engendre en mettant en œuvre les propositions de la Commission pour l’avenir de la décentralisation.

Le renforcement des régions est rendu indispensable du fait du développement de la concurrence territoriale en Europe. Les régions françaises apparaissent faibles par leur poids financier et leurs attributions. La volonté de mieux mettre en synergie les acteurs économiques et sociaux de terrain et les impératifs de réforme et d’allègement de l’Etat central militent également pour un renforcement.

Compte tenu du rôle croissant des régions dans les finances locales et de l’intérêt de préserver leurs marges de manœuvre, il est important de conforter leur autonomie financière et fiscale

- d’une part en renforçant les mécanismes financiers actuels,

- d’autre part en choisissant la compensation fiscale pour les transferts de compétence.